Cumplimiento en Partidos Políticos: Guía de Buenas Prácticas

Por: Iréne Beatriz Ledezma¹ y José Joaquín Ledezma²

El cumplimiento normativo ha cambiado radicalmente la forma en que las organizaciones llevan a cabo sus negocios, entendiendo que un programa robusto y bien aplicado redunda en un valor agregado considerable. Cierto es también que un programa mal diseñado desencadena toda serie de obstáculos burocráticos que impactan negativamente en la eficiencia de una institución. Las campañas políticas y los actores que participan en su puesta en escena no escapan a la aplicación de programas de cumplimiento. 

Durante la travesía por el documento, el lector notará que la Ley no exige la implementación de un Programa de Cumplimiento y los partidos no tienen un Oficial de Cumplimiento designado, si bien múltiples elementos relacionados al Cumplimiento Normativo se encuentran dispersos entre el Código de Ética interno o leyes aplicables al financiamiento público y privado de los torneos electorales. 

A continuación, abordaremos los antecedentes legales en distintas jurisdicciones que dieron lugar a la creación de estructuras de Cumplimiento dentro de los partidos políticos, legislación comparada de dónde emanan dichas obligaciones, estatus actual en Panamá y nuestras recomendaciones para el futuro, con el propósito que las mismas permitan el desarrollo sostenible del quehacer democrático en nuestro país. 

Los autores nos proponemos que el presente documento sirva para iniciar el debate sobre la conveniencia de incluir sistemas de cumplimiento normativo dentro de los partidos políticos, no necesariamente por una obligación legal sino por iniciativa propia y compromiso con la sociedad en general y sus afiliados en particular. 

El presente ensayo no pretende analizar la legislación electoral sino más bien identificar obligaciones relacionadas al Cumplimiento Normativo y mejores prácticas internacionales.

1. Antecedentes en la legislación comparada

Desde hace más de 100 años que el legislador ha tratado de regular el financiamiento de las campañas políticas, con el propósito de mantener un sistema de pesos y contrapesos entre los intereses particulares y el bien común, evidenciado en la Ley Tillman de 1907 ³ de los Estados Unidos de América, donde se establecía una prohibición a corporaciones y bancos de licencia nacional a contribuir económicamente a las campañas de candidatos federales. 

Pasamos página 80 años y llegamos a España en el año 1987, en la cual la Ley Orgánica 3/87 “Sobre financiación de los partidos políticos”, se constituye en la primera regulación en dicho país sobre la fuente de ingresos de una agrupación política, que es una de las instituciones básicas sobre la que se sustenta el sistema democrático español. Se reconoce, además, que los partidos políticos son asociaciones privadas que cumplen una función pública trascendental en el sistema democrático al ser instrumentos de representación política y de formación de la voluntad popular. ⁴

Con el paso de los años, en la legislación española se da un hito significativo para el tema que estamos tratando, pues en la Ley Orgánica 3/2015 “De control de la actividad económico-financiera de los partidos políticos”, se añade el artículo 9 bis a la Ley Orgánica 6/2002 “Sobre Partidos Políticos”, citado a continuación: “Artículo 9 bis. Prevención y supervisión. Los partidos políticos deberán adoptar en sus normas internas un sistema de prevención de conductas contrarias al ordenamiento jurídico y de supervisión, a los efectos previstos en el artículo 31 bis del Código Penal.” ⁵

Si bien lo anterior no hace mención a la frase Cumplimiento Normativo, implícitamente se exige la adopción de un programa toda vez que la supervisión y la sujeción a la ley son pilares fundamentales del Cumplimiento. 

Con base en el artículo supracitado, el Presidente del Partido Popular, Pablo Casado, en entrevista recogida por el Diario El País de España, indicó que el partido pondrá en marcha un Departamento de Cumplimiento con el propósito de establecer mecanismos de transparencia, rendición de cuentas y un canal anónimo de denuncias. ⁶

De lo previamente expuesto se desprende que dicho sistema ha sido interpretado de facto como la necesidad de mantener un Oficial de Cumplimiento y un sistema robusto, pero también confirma que la implementación emana de una obligación legal y no de una iniciativa propia del partido.

2. Marco Legal Vigente relacionado a la Prevención en Partidos Políticos

Es importante anotar que los partidos políticos no son considerados como Sujetos Obligados ⁷ dentro de la definición de la Ley 23 de 2015 que adopta medidas para la Prevención de Blanqueo de Capitales, Financiamiento del Terrorismo y Proliferación de Armas de Destrucción Masiva. 

Los sujetos regulados por dicha Ley tienen un regulador específico, tales como la Superintendencia del Mercado de Valores para casas de valores, asesores de inversión u organizaciones autorreguladas. 

Dentro de nuestra investigación no hemos encontrado que el Tribunal Electoral, quien hace las veces de organismo de fiscalización de los partidos políticos, haya dictado medidas de prevención. La legislación aplicable a reportes periódicos a la Unidad de Análisis Financiero tampoco incluye a los partidos políticos. 

En otras jurisdicciones como México, la Unidad de Inteligencia Financiera emitió una guía a los sujetos obligados para la Prevención de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita ⁸ durante los Procesos Electorales, lo que confirma que distintas jurisdicciones están en distintas etapas de regulación sobre prevención dentro de los distintos actores que participan en torneos electorales. 

3. Consecuencias

La carencia de un programa de cumplimiento puede obstaculizar el proceso de transparencia, rendición de cuentas y supervisión que debe estar presente en todo momento durante los procesos electorales en partidos políticos. A lo largo de los años, tanto en Panamá como en el extranjero, hemos sido testigos de que la falta de rigor y control han resultado en la ausencia de transparencia en cuanto a fondos, en donaciones de entidades y personas con intereses ulteriores que resultan beneficiadas por su apoyo a distintos partidos, y otras irregularidades. 

Guillermo Márquez Amado, exmagistrado del Tribunal Electoral de Panamá, indicó en el informe de “Financiamiento Político y Regulación de Campañas Electorales en América Latina” publicado por The Carter Center, que mientras Panamá tiene algunas fortalezas en cuanto a la regulación de campañas y el financiamiento de las mismas, existen tanto debilidades como vacíos legales, ⁹ que afectan el rendimiento adecuado de un partido político que estaría sumamente beneficiado por un sistema de cumplimiento y supervisión. 

Los partidos políticos reciben una variedad de beneficios fiscales por su estatus legal. Si estos beneficios no se controlan o regulan, existe la posibilidad de que surjan riesgos de integridad como la corrupción, fraude o lavado de activos. El Artículo 9 de la Convención de las Naciones Unidas Contra La Corrupción, condena el abuso de los recursos del Estado. Ésto incluiría, además, la apropiación de fondos del Estado, y el uso de estos fondos para conseguir objetivos ajenos al partido. La estructura organizacional de un partido político puede facilitar el lavado de activos sin supervisión efectiva. 

De acuerdo con el informe de The Carter Center antes mencionado, la República de Panamá no tiene límites sobre la cantidad que un partido político o un candidato puede desembolsar, ni un límite sobre lo que se pueda invertir en la campaña. ¹⁰ Adicionalmente, no establecer un tope de gastos razonable – entendiendo el costo que puede conllevar una campaña- puede amenazar y comprometer la elección libre de los votantes y más allá distorsionar el proceso democrático. ¹¹

“El cambio sistémico a los procesos electorales y partidos políticos atiende un problema que está profundamente arraigado a la cultura de nuestra sociedad”

Los conflictos de intereses pueden afectar la reputación de un partido político de distintas maneras y tener resultados varios en una escala de severidad. Sin llevar a cabo un proceso de debida diligencia, un equipo de campaña podría pasar por alto este tipo de conflictos lo que generaría un riesgo reputacional. Asociarse con personas o empresas que han sido relacionados con noticias negativas en la prensa, podría disuadir a los electores de votar por un partido o un candidato. Las personas o entidades que deseen realizar donaciones para campañas deben ser examinadas cuidadosamente, para mitigar riesgos a corto o largo plazo como lo sería una posible vinculación a hechos ilícitos. 

Dentro de los riesgos de marras, hemos delimitado los anteriores considerando que son los que más se ajustan a la realidad panameña.

4. Recomendaciones

El cambio sistémico a los procesos electorales y partidos políticos atiende un problema que esta profundamente arraigado a la cultura de nuestra sociedad. Es a través de soluciones escalables, que se podrá lograr un cambio sostenible y un desarrollo capaz de satisfacer las necesidades actuales sin comprometer los recursos y posibilidades futuras. 

Por lo tanto, recomendamos las siguientes medidas y modificaciones para implementar las mejores prácticas y estándares dentro de los partidos políticos en la República de Panamá:

• Que todos los partidos incluyan en sus estatutos las sanciones posibles ante el incumplimiento de la reglamentación interna y externa.

• Que por voluntad propia los partidos implementen un programa de cumplimiento, ya sea interno o tercerizado a través de otra empresa competente y a su vez se realice todos los procesos de debida diligencia a partes relevantes (stakeholders) tales como donantes, proveedores, candidatos y empleados.

• Que la Comisión Nacional de Reformas Electorales impulse a través de la iniciativa legislativa del Tribunal Electoral, proyectos de ley que incluyan a los Partidos Políticos como sujetos obligados no financieros, con las obligaciones que esto conlleva, como reportes periódicos a la Unidad de Análisis Financiero y consecuentemente se designe para su control a un oficial de cumplimiento imparcial. ¹²

• Que se suscriba un convenio de cooperación entre la Unidad de Análisis Financiero y el Tribunal Electoral para detectar operaciones provenientes de recursos ilícitos, la indebida utilización de fondos estatales y otras irregularidades. ¹³ La cooperación entre agencias es vital para permitir que quienes tienen la experticia y competencia necesaria gestionen el proyecto anotado. 

• Que los subsidios o fondos públicos otorgados a los candidatos ya sean independientes o pertenecientes a un partido político, sean equitativos para el establecimiento de un programa de cumplimiento. Con el propósito de incrementar la transparencia y el acceso a la información para los electores.

_{^{1 La autora es graduada en Relaciones Internacionales con postgrado en Seguridad e Inteligencia. Actualmente se desempeña como analista de cumplimiento en una firma internacional.
2 El autor posee una Licenciatura en Derecho y Ciencias Políticas. Es vicepresidente del Capítulo de Panamá de la World Compliance Association.
3, 4 ”Tillman Law 1907.” Https://www.loc.gov/law/help/statutes-at-large/59th-congress/session 2/c59s2ch420.pdf. Accedido March 31, 2021. https://www.loc.gov/law/help/statutes-atlarge/59th-congress/session-2/c59s2ch420.pdf.
5 ”Ley Orgánica 3/2015.” Agencia Estatal Boletín Oficial Del Estado. Accedido April 01, 2021. https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2015-3441.
6 Cortés, Irene. “Las Medidas Claves De ‘compliance’ Para Evitar Que Los Partidos Cometan Delitos.” Cinco Días. March 01, 2021. Accedido April 01, 2021. https://cincodias.elpais.com/cincodias/2021/02/26/legal/1614342794_468071.html.
7 Asamblea Nacional. “Ley 23.” Legispan – Legislación De La República De Panamá. April 27, 2015. Accedido March 31, 2021. https://www.asamblea.gob.pa/APPS/LEGISPAN/PDF_NORMAS/2010/2015/2015_617_0654.pdf.
8 ”El SAT Y La UIF Presentan La “Guía Para La Prevención De Operaciones Con Recursos De Procedencia Ilícita Durante Los Procesos Electorales Dirigida a Los Sujetos Obligados Que Realicen Actividades Vulnerables”.” March 11, 2021. Accedido March 31, 2021. https://www.uif.gob.mx/work/models/uif/comunicados/38SATUIF.pdf.
9 Marquez Amado, Guillermo. “Financiamiento Político Y Regulación De Campañas Electorales En América Latina.” The Carter Center. Accedido March 31, 2021. https://www.cartercenter.org/resources/pdfs/news/peace_publications/americas/electoral_code_bookletvdg_a2_final2.pdf.
10 Marquez Amado, Guillermo. “Financiamiento Político Y Regulación De Campañas Electorales En América Latina.” The Carter Center. Accedido March 31, 2021. https://www.cartercenter.org/resources/pdfs/news/peace_publications/americas/electoral_code_booklet vdg_a2_final2.pdf.
11 “Guidelines on Political Party Regulation, 2nd Ed.” Https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2020)032-e. December 14, 2020. Accedido March 31, 2021. https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2020)032 e.
12 Morante Balarezo, Ricardo Flavio. “Los Artidos Olíticos Y El Delito De Avado De Ctivos En Las Iscalías Specializadas En Avado De Ctivos, 2018.” Master’s thesis, Universidad Cesar Vallejo, 2019. Accedido March 31, 2021. https://repositorio.ucv.edu.pe/bitstream/handle/20.500.12692/44527/Morante_BRF SD.pdf?sequence=1&isAllowed=y.
13 Gutiérrez, Fernando. “Emiten Guía Para Detectar Lavado De Dinero En Campañas Políticas.” El Economista. March 12, 2021. Accedido April 01, 2021. https://www.eleconomista.com.mx/politica/Emiten-guia-para detectar-lavado-de-dinero-en-campanas-20210312-0006.html.}}